Недра земли

Собственность на недра в Российской Федерации

Дудиков М.В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО «Аудит недропользования и консалтинг».

Согласно п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иной форме собственности.

При этом, указывая правовой режим оборотоспособности природных ресурсов, нормы п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Устанавливая такие правовые нормы, законодатель исходил из того, что отнесение участков недр исключительно к государственной собственности обосновано соображениями государственной и общественной безопасности, а также охраны экономических интересов государства. Необходимо также помнить, что пользование недрами связано с повышенным экологическим воздействием на окружающую природную среду, повышенной угрозой безопасности для людей, а также исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик в результате техногенного воздействия (исключением в отдельных редких случаях могут быть только подземные воды для непитьевого водоснабжения).

При этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

По-видимому, ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит специальные нормы, на которые ссылается п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В ст. 1.2 этого Закона заложен один из принципов правового регулирования отношений собственности на недра. Следовательно, целесообразно предположить, что это политика и идеология государства.

Кроме законодательства Российской Федерации о недрах нормой ст. 5 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» установлено, что Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях пользования недрами, а также исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей.

Аналогичная норма указана в ст. 5 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», а также в ст. 2 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

В свете приведенных норм необходимо рассмотреть понятие государства, которое упомянуто в перечисленных законах. В основном в литературе указано на государство как на организацию публичной власти <1>, которая, как известно, осуществляется посредством функционирования системы органов, установленных законодательством Российской Федерации.

<1> Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 2000. С. 77; Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 28; Юридическая энциклопедия. М., 2006. С. 210 и т.д.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Соответственно, реализация правомочий собственника осуществляется государственными органами. Целесообразно обратить внимание на то, что, как отмечено в научной литературе, термины «публичная собственность» и «государственная собственность» «не синонимы, и стоящее за первым термином понятие шире, чем стоящее за вторым» <2>.

<2> Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в Российской Федерации и концепция публичной собственности.

Недра как объект регулирования отношений собственности имеют в первую очередь публичное значение. Это обусловлено тем, что горная промышленность России является базовой отраслью, которая формирует промышленный потенциал государства и обеспечивает его экономическую и оборонную безопасность. В подтверждение сказанного имеет смысл привести мнение одного из ученых. А именно — «с юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности» <3>.

<3> Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов.

Отсутствие законодательного разделения правового режима государственной и публичной собственности может привести к коллизиям в процессе оборота общественно значимого имущества, а также к запутанным ситуациям в процессе законотворческой деятельности. В настоящее время уже имеются предложения внести поправки в законодательство Российской Федерации о недрах, предусматривающие частную собственность на участки недр. Такое положение может привести не только к ущемлению интересов общества, но и к нерациональному использованию невозобновляемых, социально значимых ресурсов недр, а также к другим непредсказуемым последствиям.

Целесообразно также обратить внимание на отмеченную в научных работах в отношении собственности на недра «нечеткость позиции», которая «приводит к постоянному смешению… административных функций «ведения», «управления» с гражданско-правовыми правомочиями «владения, пользования и распоряжения» <4>.

<4> Клюкин Б.Д. Многообразие форм собственности на природные объекты.

Более того, в научной литературе также указывалось, что «за последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности. Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным…» <5>.

<5> Котелевская И.В. Государственная собственность: юридические режимы и управление.

На основании п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению многих ученых, «природные ресурсы квалифицируются… как среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов» <6>. Действительно, ресурсы недр далеко не во всех случаях могут быть объектом собственности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем не менее если учесть то обстоятельство, что согласно п. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, то участки недр как природные ресурсы, а также ресурсы таких участков, включая полезные ископаемые, могут быть истолкованы как правомочие пользования ими только для народов, проживающих на соответствующей территории. В настоящее время уже имеются прецеденты, когда Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать соответствующие пояснения, о которых будет сказано ниже (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О).

<6> Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.

Более конкретизирована роль народа как субъекта правоотношений в нормах Закона Российской Федерации «О недрах». В соответствии с ч. 2 ст. 2 этого Закона владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Частью 1 ст. 35 этого Закона определено, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует такой субъект права, как народ, а также такой объект права, как публичная собственность.

Следует отметить справедливость высказывания о том, что «в СМИ отмечаются разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ» <7>.

<7> Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан.

Такое положение сложилось из-за того, что в законодательстве Российской Федерации о недрах отсутствует определение основных принципов, указывающих на приоритетные направления правового регулирования отношений по рациональному использованию и охране недр.

Имеются и другие недостатки правового регулирования отношений собственности на недра.

Например, не совсем удачна конструкция нормы ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», устанавливающей, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любых формах собственности. Непонятно, с какого момента ресурсы недр переходят в собственность.

Проблема обусловлена тем, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами несет ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т.д.

Преамбулой Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

На основании ч. 2 ст. 2 упомянутого Закона государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

При этом ст. 7 этого Закона посвящена критериям, которые позволяют определить статус участка недр (геологический или горный отвод).

Однако в приведенных нормах отсутствует определение границ объекта регулирования. То есть непонятно, где заканчивается такой объект регулирования законодательством о недрах, как участок недр, в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность. Например, россыпное золото. Или где заканчиваются границы участка недр при строительстве котлована глубиной более 5 метров при возведении крупного объекта.

Как было упомянуто ранее, ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любой, в том числе в частной и в иных, форме собственности.

Нормами ст. 1.2 законодатель разделил собственность на недра и собственность на ресурсы недр. Однако образовавшиеся после добычи полезного ископаемого полости в структуре массива участка недр также является определенным ресурсом. При этом такой ресурс может принести как пользу, если, например, применить его как хранилище, так и необратимые негативные последствия вследствие его обрушения из-за отсутствия мониторинговых и соответствующих инженерных мероприятий.

Требуется уточнение правового регулирования принадлежности карьеров, которые являются результатом разработки месторождения полезного ископаемого открытым способом. С одной стороны, это объект недвижимости, тогда это чья-то собственность. С другой стороны, кому эта собственность принадлежит. В условиях пользования недрами, которые устанавливаются в лицензионных соглашениях, принадлежность карьеров, как правило, не прописывается.

Преамбула Закона Российской Федерации «О недрах» указывает на то, что этот Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Пункт 3 ст. 6 Закона определяет использование этих отходов как один из видов пользования недрами. Частью 4 ст. 11 установлено, что лицензия удостоверяет право использования таких отходов.

В то же время в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 22 пользователь недр имеет право использовать эти отходы. Более того, согласно п. 3 ст. 23.3 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), складирование, учет и сохранение временно неиспользуемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты.

В свете приведенных норм остается открытым вопрос принадлежности отвалов и других отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. В органы управления государственным фондом недр неоднократно обращались пользователи участками недр, у которых закончился срок действия лицензии. В то же время при наличии лицензии, предоставленной на срок отработки месторождения, не урегулировано решение проблемы неиспользования таких отходов.

Действительно, с одной стороны, согласно п. 4 ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр имеет право использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии. С другой стороны, при прекращении действия лицензии он уже не недропользователь, и, следовательно, на основании ч. 3 ст. 12 этого Закона, являясь собственником таких отвалов, он не вправе их использовать. Следует отметить справедливость мнения, высказанного в научной литературе, о том, что «причины возникновения… проблемы во многом могут быть объяснены отсутствием механизма определения правового режима отходов производства (к примеру, старых отвалов горного производства) в качестве особых объектов права» <8>.

<8> Новикова Е.В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. N 2. С. 3.

Остается также открытым вопрос, как рассматривать упомянутые отходы. С одной стороны, если это твердые компоненты, то при определенных обстоятельствах их можно рассматривать как движимое имущество. В случае присутствия жидкой составляющей, а также при наличии структурной связи с основанием отвала это будет являться объектом недвижимости. Во втором случае необходимо решение проблемы государственной регистрации такого объекта с определением бремени и ответственности его содержания.

Законодательством также не установлен момент перехода собственности на упомянутые отходы и отвалы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

Выводы

  1. Недра, а также ресурсы недр Российской Федерации являются непроизводственным объектом отношений, не имеющим вложенной стоимости. Исторически сложилась ситуация, при которой недра принадлежат всем гражданам.

Следовательно, необходимо законодательное закрепление принципа публичной собственности на недра.

В России уже имеется опыт юридико-технической формулировки такого принципа. Например, ч. 4 п. 3.1 упомянутого выше Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и ч. 5 п. 4.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О отмечено, что «лесной фонд… представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Конституционный Суд при этом указал, что «сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов».

Целесообразно также обратить внимание на предыдущий опыт декларации правового регулирования собственности на недра. Статьей 6 Конституции СССР 1936 г. было установлено, что «недра… являются… всенародным достоянием». Такие же положения были изложены в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. (ст. 3) и в Кодексе РСФСР о недрах (ст. 3). По-видимому, статус недр как «всенародное достояние» практически выводил их из гражданского оборота.

По мнению одного из ведущих ученых, «смысл общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием и непосредственно присваивать его плоды. Без такого участия… происходит, как показывает исторический опыт, огосударствление достояния и его отчуждение от общества» <9>. В случае если государство будет управлять объектами общественного достояния, «оно обязано подчинять свои действия общественному интересу» <10>.

<9> Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 59.
<10> Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 61.

При этом соответствующие принципы должны быть заложены не только в конституционную отрасль права, но и в межотраслевые нормы. Например, административное и гражданское.

Определяя предмет регулирования — участки недр как всенародное достояние, необходимо определить соответствующий особый правовой режим, который ориентирован на определенный метод юридического регулирования.

Установка такого правового режима позволит ограничить государство как собственника. Особенно это актуально в случае выполнения обязательства из оснований, предусмотренных ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с нормами п. 1 этой статьи гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами.

В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают:

из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему;

из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;

из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;

в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом;

вследствие причинения вреда другому лицу;

вследствие иных действий граждан и юридических лиц;

вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Не вдаваясь в подробный анализ перечисленных оснований возникновения прав и обязанностей, очевидно, что для каждого из них объектом могут быть участки недр. Целесообразно также обратить внимание на то, что перечень оснований, по своей правовой конструкции, является открытым.

Пунктами 1 и 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что от имени государства могут выступать органы государственной власти (п. 1), а от имени этих органов — органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3). При этом п. 2 и 3 ст. 214 этого Кодекса определено, что недра являются государственной собственностью, и от имени государства права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Поэтому ограничение государства как собственника позволит исключить субъективизм в принятии решений при выполнении указанных в нормах ст. 8 Гражданского кодекса обязательств государства.

Следует подчеркнуть справедливость указанной в научной литературе презумпции использования ресурсов недр при «условии, если доход, создаваемый этим богатством, делится поровну между всеми гражданами страны» <11>.

<11> Клюкин Б.Д. О совершенствовании права собственности на недра. Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Научные труды кафедры горного права. Вып. 1. М., 2001. С. 22.

  1. Необходимо законодательное закрепление механизма перехода права собственности на природные ресурсы. Следует отметить правильность высказывания о том, что такой механизм будет состоять из системы элементов, структура каждого из которых будет зависеть от вида ресурса недр <12> (более подробно там же).

<12> Певзнер М.Е. Горное право. М., 2001. С. 83 — 85.

Кроме этого, целесообразно рассмотреть возможность обращения к прошлому опыту регулирования перехода права собственности на ресурсы недр к недропользователю. В первоначальной редакции Закона Российской Федерации от 12 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах», п. 6 ст. 12, было предусмотрено соглашение о долевом распределении согласованного уровня добычи минерального сырья по взаимной договоренности между государством и недропользователем.

  1. Остающиеся после разработки месторождений полезного ископаемого открытым способом карьеры должны принадлежать бывшему пользователю недр до тех пор, пока он в состоянии выполнять обязанности по его содержанию (платежи за пользование землей, обеспечение функционирования систем безопасности, обеспечение экологических требований и т.д.). Очевидно, что основная нагрузка здесь будет принадлежать контрольно-надзорным органам. В противном случае эта собственность должна перейти государству.

Аналогичное решение проблемы с принадлежностью отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств также должно быть отражено в законодательстве Российской Федерации. То есть независимо от того, закончился ли срок действия лицензии на пользование недрами, бремя содержания таких отходов необходимо возложить на пользователя недрами. В случае его несостоятельности такие отходы должны перейти государству.

При этом в зависимости от возможности перемещения этих отходов они могут иметь статус как движимого, так и недвижимого имущества с соответствующими правовыми последствиями. Однако во втором случае, при переходе права собственности на такие отходы государству, могут возникнуть коллизии, которые обусловлены отнесением их к объекту регулирования как недвижимости, расположенной на земельном участке, или как к участку недр. По-видимому, презумпция такого регулирования, с учетом упомянутой выше значимости объекта, должна сохраняться за законодательством Российской Федерации о недрах.

Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, в случае принадлежности таких отходов государству, должна осуществляться на основании как лицензий на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и лицензий на использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусмотренных п. 3 ст. 6 и ч. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах».

В случае если владелец лицензии на пользование участком недр будет осуществлять переработку отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в неполном объеме, на основании решения уполномоченных органов переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им соответствующих лицензий. В случае если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии на пользование участка недр должны учитывать интересы всех заинтересованных лиц.

  1. При определении объекта регулирования нормами законодательства Российской Федерации о недрах следует в преамбуле закрепить положение о том, что недрами является часть земной коры, не только расположенной ниже почвенного слоя, но и выходы на поверхность залежей полезного ископаемого.

В случае строительства фундамента глубокого заложения вопросы недропользования должны решаться в зависимости от значимости и степени опасности объекта правового регулирования. Учитывая значимость участков недр для государства, юридический приоритет должен быть таким, чтобы презумпция недропользования превалировала. То есть имеет смысл рассматривать основания под такие фундаменты как один из видов недропользования, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах».

Правовые предпосылки в земельном законодательстве имеются. В соответствии с п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Следовательно, остается только предусмотреть соответствующую норму в Законе Российской Федерации «О недрах».

недра

часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Правовой режим НЕДР регламентируется горным законодательством. К НЕДРАМ относятся только природные объекты — сплошные породы, породы, находящиеся в жидком и парообразном состоянии, и имеющиеся между пород естественные пустоты. Правовой режим искусственных объектов в НЕДРАХ — подземных сооружений и выработок — определяется горным законодательством лишь в пределах, необходимых для охраны НЕДР и безопасности горных работ. Правовой режим подземных вод определяется также и водным законодательством. По законодательству РФ НЕДРА предоставляются в пользования для: геологического изучения; добычи полезных ископаемых, в т.ч. для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и др.); сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Пользователями НЕДР могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в т.ч. юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательством. НЕДРА предоставляются в пользование на основе лицензий, т.е. документов, удостоверяющих право их владельцев на пользование участками НЕДР в определенных границах и в соответствии с указанными целями в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных требований и условий. Предоставление лицензий на пользование НЕДРАМИ осуществляется одновременно с предоставлением земельного участка в соответствии с земельным законодательством.

Пояснение.

Полномочия федерального центра (сфера ведения Российской Федерации) определяются российским законодательством в соответствии с распространенными в мировой практике тенденциями. Внешнеполитическая сфера, международные отношения, вопросы национальной безопасности относятся преимущественно к компетенции центра.

В ведении федерального центра находятся внешняя политика и международные отношения, заключение международных договоров, внешнеэкономические отношения, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Федеральный центр ведает вопросами обороны и безопасности, войны и мира, оборонного производства, продажи и покупки оружия и т.п. К сфере совместного ведения отнесены частные вопросы внешней политики, которые могут затрагивать интересы регионов. Это — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров, режим пограничных зон.

Федеральное законодательство, устройство федеральной власти, функционирование России как единой территориально-политической системы находятся в исключительной компетенции центра. При этом регионы имеют свои полномочия, позволяющие конкретизировать параметры региональной государственной власти и местного самоуправления в зависимости от региональной специфики.

В ведении федерации находится принятие и изменение российской конституции и федеральных законов. Федеральный центр устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, определяет порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти. В его ведении — федеральная государственная служба. Именно центр отвечает за федеративное устройство и территорию России (что подразумевает сохранение федерализма и территориальной целостности).

Вопросы российского гражданства также находятся в исключительном ведении федерации (что исключает серьезную постановку вопроса о гражданстве отдельных республик, если с этим не согласится центр)».

В ведении центра находятся и такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств. Однако часть этих полномочий, связанных с непосредственной защитой гражданских прав, имеет отношение к регионам. В сферу совместного ведения входит защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. К совместному ведению также относится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В сфере совместного ведения находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На практике это значит, что регионы имеют возможность правового регулирования региональной государственной власти и системы местного самоуправления, при том, что общие принципы их организации (общефедеральные стандарты) могут быть установлены с помощью федеральных законов.

В сферу совместного ведения также включено обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов конституции и федеральным законам. Вопросы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным решаются и на региональном уровне, поскольку именно регионы должны привести свои нормативные акты в должное соответствие.

Особенностью России является высокая степень централизации судебной власти и прокурорского надзора, а также ряда связанных с ними сфер законодательства.

В соответствии с Конституцией в компетенции центра находятся судоустройство и прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, федеральное коллизионное право.

К сфере совместного ведения отнесены административное и административно-процессуальное законодательство, адвокатура и нотариат. Важным способом влияния регионов является отнесение к сфере совместного ведения кадров судебных и правоохранительных органов, что на практике предполагает те или иные формы согласования назначений.

Инфраструктура и стратегические вопросы экономики. Федеральный центр оставляет за собой принципиально важные с точки зре ния общенациональных интересов объекты инфраструктуры, энергетики и т.п.

К исключительному ведению центра отнесены федеральные энергетические системы и ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения и связь. Федеральный центр определяет стандарты и эталоны, в частности метрическую систему и исчисление времени, официальный статистический и бухгалтерский учет. В его ведении находятся метеорологическая служба, геодезия и картография, наименования географических объектов. Центр регулирует российскую активность в космосе.

В то же время используемая в Конституции постановка вопроса делает возможным создание региональных систем транспорта, связи и иной инфраструктуры, которые, соответственно, оказываются в ведении регионов.

Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является разграничение полномочий в сфере экономики и в социальной сфере.

К исключительному ведению федерального центра относится создание наиболее общих «правил игры» в экономике и управление федеральными экономическими активами: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; федеральная государственная собственность и управление ею; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

К совместному ведению отнесены следующие вопросы: разграничение государственной собственности (что предполагает наличие региональной государственной собственности наряду с федеральной государствен ной собственностью); установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; законодательство об охране окружающей среды, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, охрана памятников истории и культуры; трудовое законодательство; жилищное законодательство; социальная защита, включая социальное обеспечение; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; семейное законодательство, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства.

Особенностью современного российского законодательства является продолжающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения. С этой сферой связаны основные конфликты. В ситуации слабого регионального влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг. политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного ведения в свою пользу.

Ярким примером стала отмена в 2004 г. «правила двух ключей», присутствовавшего в прежней редакции федерального закона «О недрах». В соответствии с законом лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на федеральном уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законодательство о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены «правила двух ключей» участие региональных властей в лицензировании добычи ценных полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало очень ограниченным (решение принимается на федеральном уровне, региональные представители входят в состав государственной комиссии), и их основные полномочия свелись к лицензированию добычи общераспространенных полезных ископаемых (месторождения строительных материалов и т. п.).

Некоторые региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым отказаться от сферы совместного ведения и четко определить, какие полномочия относятся к федеральным, а какие — к региональным (с такими предложениями, в частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные с фактическим переделом сферы совместного ведения и ущемлением региональных интересов, могут привести в перспективе к принципиальному изменению ситуации в случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может стать переход к установочному принципу по индийскому образцу. При сохранении либерального принципа может быть использован вариант, не предполагающий наличия сферы совместного ведения, но с расширением и детализацией полномочий федерального центра за счет тех полномочий, которые уже фактически относятся к его ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения.

Другой важной тенденцией является фактический раздел сферы совместного ведения на две части в соответствии с поправками к закону «Об общих принципах…», принятыми в июле 2003 г. Причиной для такого раздела стало введение принципов финансирования предметов ведения. Закон делит предметы совместного ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из федерального бюджета, и те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совместного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено изменение и уточнение данного законодательства. Определенная централизация полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федерального закона № 122 (который принято называть законом о «монетизации льгот»).

В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные федеральные чиновники при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых «частных» экономических полномочий региональным властям. В инициативах представителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о передаче регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с одновременной передачей необходимых субвенций из федерального бюджета. В частности, говорилось об управлении недрами, водными и лесными ресурсами, землеустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости, образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуатации федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным центром остались бы на региональном уровне только силовые структуры, территориальные управления Центробанка, почтовая служба.

В целом практика «тонкой настройки» отношений между центром и регионами через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения может быть постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной практики одного только 2004 г.

• В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий между центром и регионами были уточнены или изменены с помощью закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон о «монетизации льгот» № 122-ФЗ).

• В самом конце 2004 г. был принят закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».

В продолжение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета представила доклад «О совершенствовании механизма федеративных отношений». В частности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце 2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный список полномочий.

Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законодательства может быть постоянным.

А) вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами —совместно федеральный центр и субъекты РФ.

Б) федеральные фонды регионального развития — только федеральный центр.

В) осуществление мер по борьбе с катастрофами — совместно федеральный центр и субъекты РФ.

Г) судоустройство, прокуратура — только федеральный центр.

Д) федеральная государственная собственность и управление ею — только федеральный центр.

Полезные ископаемые или богатства в недрах земли

Сборник » А знаете ли вы? Статьи для детей».
Для младшего школьного возраста.
Сегодняшний наш рассказ будет на такую интересную тему, как необычные и очень ценные сокровища, которые, казалось бы на первый взгляд, совершенно не представляют из себя ничего ценного. Но, это только на первый взгляд. А если вы узнаете об этом подробней, то сможете понять, насколько богата наша земля. И иногда несметные богатства находятся чуть ли не прямо у нас под ногами. И речь сегодня пойдет о полезных ископаемых, другими словами, о богатствах, что находятся в недрах нашей земли.
Само понятие «полезные ископаемые», означает различные минеральные и органические образования земной коры, состав и свойства которых позволяют использовать их в сфере какого-либо производства. Например, в качестве разного сырья для заводов и фабрик, или просто, как топлива. А называются они ископаемые, потому что их извлекают из земли. Различают твёрдые, жидкие и газообразные полезные ископаемые.
Самые основные — это горючие. Такие, как нефть, природный газ, торф и уголь. Без них человечество просто не знало бы, что такое тепло, уют, горячая еда. Так же не знало бы, что такое машины и многое другое, без чего современному человеку просто невозможно обойтись. А чтобы привести в движение самолеты, машины, поезда и корабли необходимо горючее — бензин и керосин. И тут приходят на помощь богатства земли, ведь различное топливо делают из нефти, которую добывают из недр земли. А природный газ, который выкачивают из глубинных недр земли, пройдя по газопроводам, попадает в наши квартиры и обогревает и «кормит» людей. Огромную пользу приносит и добыча каменного угля, который широко используют в металлургии, химии и энергетике. А возник каменный уголь из очень древних лесов и растений, которые еще миллионы лет назад погибали под натиском бурь и падали на дно рек и болот. И так они прессовались миллионы лет, и залежи каменного угля находятся очень глубоко под землей.
Так же к очень важным ископаемым относятся руды чёрных, цветных и благородных металлов. Они просто незаменимы в современной науке и технике. Разве можно себе представить, например, современную медицину, в которой у врача-хирурга нет никаких инструментов? А те же автомобили, самолеты, корабли, железные дороги, различные станки изготавливают из разных металлов: железа, свинца, титана, никеля, меди. А драгоценные металлы, такие как золото, серебро и платина, используются человеком не только для изготовления ювелирных украшений, но и широко применяются в современной науке и медицине.
Следующий вид полезных ископаемых — гидроминеральные. К ним относятся различные подземные минеральные и пресные воды. О пользе минеральных вод известно с древних времен. А важность воды для жизни человека просто невозможно оценить.
А разве можно представить себе современное общество без таких полезных ископаемых, как строительные материалы? Они называются нерудные. Это известняк, песок, глина, различные строительные камни, гранит и многое другое. Полезные ископаемые оказывают огромное влияние на нашу жизнь. Например, из специально песка делают стекло, которое просто незаменимо в современном обществе, и для изготовления посуды, различных приборов, оконных стекол и многого, очень необходимого для науки и техники. Так же широко используется горнохимическое сырьё: апатит, фосфаты, минеральные соли, барит, бораты.
Следующий вид незаменимых полезных ископаемых, это камнесамоцветное сырьё. К ним относятся такие красивые самоцветы, как: яшма, родонит, агат, оникс, халцедон, чароит, нефрит, аметист и многие другие. И на сегодняшний день очень широко используются для изготовления различных ювелирных украшений, красивых предметов, статуэток, посуды, элементов мебели. А так же и драгоценные камни: алмаз, изумруд, рубин, сапфир, топаз. А знаете ли вы, что бриллианты — очень красивые и дорогие камни, используемые в качестве украшений, это специально обработанные кристаллы углерода, — алмазы. Сами по себе, алмазы — очень невзрачные, мутные камни. Сверкающим чудом их делает мастер-ювелир, который сначала этот камень разрезает, потом шлифует и придает огранке. Обычно, каждый бриллиант имеет по 58 и более граней, благодаря чему камни сверкают всеми цветами радуги. Но используются кристаллы алмазов не только, как украшения. Ведь, алмаз — это самое твердое вещество, созданное природой. Появились алмазы давным-давно, еще миллионы лет назад, когда в недрах земли бушевали расплавленные вещества. Под воздействием высоких температур и огромного давления, молекулы углерода спрессовались и превратились в прозрачные кристаллы алмазов. И на сегодняшний день это незаменимый материал в современной науке, в самых современных технологиях и в космической технике. И обработать алмаз можно только при помощи другого алмаза, так как ни один другой материал не способен противостоять твердости этого камня.
О пользе и ценности полезных ископаемых человечеству известно очень давно. Конечно, сегодняшняя техника позволяет без особого труда добывать из глубин земли ее несметные сокровища — полезные ископаемые. А ведь, раньше людям приходилось вручную копать и шахты, и рудники, и глубокие колодцы. О полезных ископаемых существует множество старинных сказок и легенд. Все мы в детстве слышали знаменитую сказку о хозяйке медной горы. В этой сказке писатель Павел Петрович Бажов очень живописно описал край месторождений Уральских самоцветов, в частности, красивого зеленого малахита. Помните, как трудился по сюжету этой сказки Данила-мастер, создавая необычной красоты каменный цветок в пещере глубоко под землей, в заточении у хозяйки медной горы, которая умела превращаться в ящерку? Если кому-то из вас еще не известна такая сказка, — обязательно прочитайте. Это очень познавательная история о силе любви и силе настоящего мастерства рук человека. А так же, обязательно прочитайте чешскую сказку о Соленом принце, в которой рассказывается, как на самом деле, оказывается, незаменима для человека самая обычная соль. А сказка про Питера-угольщика повествует о том, что нужно обязательно ценить то, что имеешь, особенно, если это настоящая любовь и верность. Впрочем, об этом повествуют многие сказки. Только о янтаре существует множество легенд и сказок. Самая известная про морскую богиню Юрате, полюбившую простого рыбака, за что Зевсом был разрушен ее подводный янтарный замок. Но самом деле, янтарь — это окаменевшая смола очень древних деревьев, возраст которой насчитывает десятки миллионов лет, а по своей красоте украшения и поделки из янтаря не уступают дорогим драгоценным камням.
Не возможно себе представить жизнь современного человека, не обладай он такими богатствами, как полезные ископаемые. Но самое большое богатство, это наша земля. Если люди будут ценить и оберегать природу, бережно относится к своей земле, то и она в ответ всегда одарит людей своими несметными сокровищами, которые она щедро создала в своих недрах.

Координирование отношений по недропользованию происходит через право собственности на них. Право государственной собственности включает три составляющих: владение, пользование и распоряжение.

Определение 1

Недра – это часть земной коры, которая расположена ниже слоя почвы, а если почва отсутствует, то ниже земной поверхности и дна водоемов до глубины, доступной для геологического изучения и освоения.

Замечание 1

Право собственности на недра на территории РФ, включая недра, находящиеся под землей, ресурсы в виде органических и минеральных образований, содержащиеся в недрах, энергетические ресурсы, принадлежит государству. Участки недропользования не могут продаваться, покупаться, дариться, наследоваться, отчуждаться, кроме случаев, которые предусмотрены Законом РФ «О недрах».

Органические и минеральные образования, добытые из недр, могут находиться в собственности государства, субъектов РФ, муниципалитетов, частных лиц на основании выданной государственной лицензии.

Замечание 2

После добычи полезные ископаемые уже не являются объектом природопользования, а становятся товарно-материальными ценностями.

Регулирование отношений по использованию недр в РФ

Замечание 3

Правовое регламентирование недрами осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами. Полномочия в сфере управления собственностью на недра и недропользование четко разграничены между РФ и субъектами.

Права муниципалитетов в области использования подземного пространства городов и сел, права владения, распоряжения общераспространенными полезными ископаемыми, такими как песок, глина, гравий, торф, значительно расширены. Поэтому органы местного самоуправления являются важным звеном в правовом регулировании. Местные органы – участники использования и охраны недр, субъекты управления с публичной собственностью на них.

Вышеперечисленные органы осуществляют государственное регламентирование и координирование сферы горных отношений, связанных с геологическим исследованием и охранной деятельностью территории России и ее континентального шельфа, с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств.

Вывод 1

В РФ узаконена исключительная собственность государства на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и другие природные ресурсы.

Слишком сложно? Наши эксперты помогут разобраться

Развитие права собственности на недра

В России институт права собственности на недра и ресурсы недр развивался довольно интересно. Петром I были провозглашены принципы горной регалии и горной свободы. В 1782 г. они отменяются императрицей Екатериной II. Ресурсы рассматривались как общее достояние, и государство регулировало их освоение, включая и частные земли.

Пример 1

Например, статья 28 Устава Горного говорила о том, что министр торговли и промышленности должен наблюдать за обработкой рудных и минеральных запасов на частных землях. Еще более жестко контролировались недра на казачьих землях и других, территориях, переданных в общественное пользование. Все благородные металлы и минералы, которые добывались на этих землях, передавались в государственную казну. Уже в те времена государство пыталось регулировать добычу и использование природных ресурсов.

Первые советские акты в этой области не несли серьезной правовой нагрузки, законодатель ограничивался определениями типа «достояние народа», «собственность на недра отменяется» и пр. И только в Конституции 1936 года было определено, что земля, ее недра являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием. Конституция отнесла пользование недрами к ведению СССР, союзные республики могли распоряжаться в своих пределах единым государственным фондом недр. В 1977 году природные ресурсы были возведены в ранг исключительной собственности государства. После распада СССР формула права собственности принципиально изменилась.

Сегодня значим допуск зарубежных компаний к владению, использованию и распоряжению российскими недрами. Особенно это касается крупных месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение для страны. В большинстве мировых экономик строго регулируется доля зарубежных инвестиций в освоении месторождений.

Минеральные и другие ресурсы не возобновляются, они исчерпываются. Государство стремится обеспечить ресурсами будущие поколения путем разработки перспективных месторождений, контролируя эти объекты.

Участки недр, относящиеся к федерально-значимым

Замечание 4

Статус недр федерального значения определяется на основе решения федеральных органов и органов субъектов РФ.

Для того, чтобы удовлетворить потребности России в ресурсах, которые обеспечивают ее независимость и безопасность, определяются участки федеральных недр. Часть месторождений включена в федеральный фонд месторождений, находящихся в резерве. К участкам федеральных недр относятся:

  • месторождения урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
  • нефть, газ, золото, медь.

В 2008 году был принят ФЗ, где устанавливаются критерии, по которым иностранные инвесторы имеют ограниченный доступ к пользованию федеральными участками недр.

На основе международного права приняты меры, которые обеспечивают независимость российского топливно-энергетического комплекса от вмешательства без оснований.

Правительство РФ ведет работу по регулированию собственностью России на недра, кроме федеральных законов, действующих в этой области, приняты постановления Правительства РФ, регламентирующие данные отношения.

Все еще сложно? Не парься, мы поможем разобраться и подарим скидку 10% на любую работу Опиши задание

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *